增强财政“免疫力” 培育财政“新动能”

——宜城视角的财政新作为

发布时间:2018-03-12   来源:楚都宜城网     

谢 捷

习近平总书记在党的十九大报告中提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”的重要论述,市财政局认真学习领会,努力贯彻新的发展理念,坚

持目标导向和问题导向,进行深度思考和不断尝试,实施制度化、精细化、创新化的过程管理,力争在新时代改革大潮中,经受住风浪,激发现代财政新活力,展现新作为,迈出县市财政改革的坚实步伐。

一、县市财政运行管理过程中的主要问题

近年,随着社会经济的快速发展,虽然财政资金整体应用和管理水平有所提升,但是县市财政运行过程中依然存在一些问题亟需破解,主要表现在以下几个方面:

(一)收入结构失衡,经济指标增速放缓。2017年,宜城市规模企业处于停产状态的有25家,在市担保公司借款逾期未还金额达1.72亿元,依靠实体经济提供可持续增长性税收越来越难。营改增后,留给地方的主要是土地使用税、土地增值税、契税、耕占税等,增长不具可持续性。县域经济指标中的财政收入增速,已从2016年增长11%下降为2017年增长3.7%,放缓趋势明显。

(二)本级可用财力不足,对上级财政依赖度高。2017年按年初预算,转移收入为35.5亿元,本级形成可支配财力为4.9亿元,若剔除上解3亿元及税收奖励6585万元,实际本级财力尚不足1.3亿元,本级可用财力占总可用财力系数严重偏低。

(三)政策增支因素较多,县市财政收支平衡难。一是各单位要求增加预算的呼声大。2017年全年要求增加预算资金报告达953份计8.86亿元。二是上级减税降费政策力度加大,增加了本级支出压力,还有各种改革成本,如国有林场改革、工商质监体制下放、工资调标增支、原差额单位及政策性取消收费影响的基本运转、事业单位分类改革的财政补助政策等,都增加了本级刚性支出压力。三是财政深度介入政府治理的各个方面,经济发展、民生保障、社会稳定等都对财政资金提出新要求,如兜底线、保民生、供给侧结构性改革、服务实体等,考虑到社保穿底因素,财政基础性作用越来越凸出,支撑也越来越难。

(四)缺乏长效风控计划,债务还本付息压力大。截止2017年底,全市政府性债券总规模25.39亿元,按综合成本3.7%计算,每年本息2.94亿元;建投公司按年利率5%测算每年应偿还3.71亿元;未来每年政府性债务还本付息合计约6.65亿元。因此,一旦上级收紧信贷或收窄还款资金来源渠道(如减少债券安排,降低债务限额),仅靠财政能力,将很难应对未来的还本付息压力。

综合上述预算管理随意性大、约束力不强、编制不细,财政投入项目立项随意、无所遵循、资金效益低下等因素,直接造成了县市财政的疲惫不堪、“体质”下降。最有效的应对之策,就是建立风险预警,实现预算执行全程监控,加强对财政资金的绩效管理,渠化资金流向,创新机制,培育财政新动能,提高资金的使用效益,用有限的资金创造最大的价值。

二、财政在消除疲态、培育新动能中的有效策略

未雨绸缪、时刻警醒。市财政局立足当前财政形势,科学研判中长期财政运行规律,增强财政抵抗风险“免疫力”,提升资金绩效评价“收益率”,让财政“躯体”在新动能转换下焕发新的活力。

(一)强化刚性预算执行,以新思维严格控制“食欲”

按照“无预算不支出”的法治原则,着力预算执行的“刚性”:一是预算编制从“紧”。注重预算编制的合理性,科学安排项目预算,优先保障市委市政府确定的现代农业示范园建设、精准扶贫、棚户区改造等重点项目。同时按“政府统筹、综合平衡、兼顾效益”的原则,对非税收入实行“总额控制、按月考核、全年结算”。二是预算执行从“刚”。强调预算执行的合法性、程序性、规范性。对没有预算的资金申报,市政府不动议、不研究、不审批;对确需调整的预算申报,必须通过预算调整程序,报经市人大常委会审议通过方可调整;对各种拨款申请,加强预算审查,发现资料不全、程序不合规的,一律不予拨付。同时建立预算调整和预算执行的审计动态参与制度,促进预算规范管理。2017年全市共审减工程建设支出、单位专项业务支出、公务接待支出等7300万元。三是预算约束从“严”。重点对财政收入规模的变化趋势、财政收入结构的变动情况、本级预算执行进度、地方财政存量资金结余情况、转移支付资金执行进度等实时运行监控,严格评估地方财政库款管理和财政沉淀资金使用效率。把财政监管与绩效因素融入财政预算执行全过程,贯穿预算编制、预算执行、预算考核,实现对财政运行的严约束。凡是数据与指标异常波动的,预算、国库、财政监督等科室迅速会商约束措施进行调节。

(二)有效推进资金统筹,以新机制均衡补充“营养”

1、基于专项资金管理的改革方向,解决了资金“小、散、乱”的问题,通过强化大局意识,实现全面统筹。2017年按照《全市财政专项资金统筹使用方案》,统筹各种专项转移支付总额为17.70亿元,涉及377个文号16类87款285项。资金统筹后,所有专项资金被渠化进入资金池,通过项目规划,集中用于民生和经济社会发展的急需和重点领域。所有资金先经过统筹办梳理、备案,并及时向党委、政府做好汇报、沟通,虽触及深层次机制利益,但宜城财政仍不为外力所困,谋定而后动,实现了全面有效统筹。

2、基于专项资金投入与项目匹配,解决了项目无所遵循的问题,通过完善统筹机制,实现无缝对接。建立了“以规划为平台、以项目为载体”的资金使用机制,使政府投资项目的规划做到“统筹兼顾、量力而行、综合平衡”,聚焦重点项目,向农村公共服务体系建设倾斜。2017年统筹资金中调整5.87亿元,安排用于精准扶贫、精准脱贫投入12770万元,现代农业发展13787万元,提升公共服务均等化投入32178万元,相关经验在湖北日报、荆楚网、楚天快报、襄阳日报等新闻网络媒体报道21篇次,实现了资金与项目的无缝对接。

3、基于充分发挥专项资金综合效能,解决了资金效益低下的问题,通过专注财政责任,引入动态评价。通过规范统筹工作流程,促使政府主导的专项资金统筹,在项目安排上更贴近经济社会的急需和重点领域,也更贴近民生;2017年实现民生支出44.9亿元,比上年新增7.5亿元,较上年同期增长12%。同时,引入财政专项资金动态绩效评价机制,使财政专项资金效益最大化。

4、基于持续激发市场主体活力,解决了财政投入模式单一的问题,通过吸引社会资本,创新投融资体制。由财政出资设立产业发展基金,采取PPP项目与资金统筹结合、互补等可持续、多元化的投融资创新机制,用专项资金引导和撬动社会资本投资。近年来,投资100亿元的“襄阳大健康产业园”项目落户宜城经济开发区;投资88亿元的锂电池、储能电站和新能源汽车项目已启动开工;投资35亿元的新加坡精工中小企业工业园项目落户宜城;投资33亿元的雅口航运枢纽、22亿元的小河新港也奠基开工,充分激发了市场主体活力。

5、基于维护财政中长期平稳运行,缓解了财政收支矛盾突出的问题,通过保持战略定力,做到未雨绸缪。2017年,随着基本工资调整和养老保险制度改革实施,使收支矛盾进一步加剧,加之政府性本金债务、债券利息支出,还有逐年新增的体制上解支出,都给财政中长期稳健运行造成一定影响。宜城财政发挥规划引领作用,通过应统尽统,实现专项资金的跨部门、跨年度、跨层次、跨类级和跨行业高效统筹,使县市财政收支矛盾得到缓解,实现可持续的保障功能,着力构筑财政支出的“资金池”,汇集专项资金,筑牢防范财政中长期风险的坚固防线。

(三)发挥监督与绩效合力,以新作为保持旺盛“精力”

一是搭建绩效评价考核立体框架。2017年,重点对涉农、交通、教体、环保、国税、地税等部门整体支出进行了绩效评价,客观、准确反映出财政资金的使用价值,收到了良好效果。

同时,还注重评价结果应用,使之与财政保障切实结合,作为预算编制、预算调整及项目申报的重要依据。推进绩效评价常态化、制度化,逐步实现财政资金使用效益提升。2018年将对《宜城市财政资金绩效评价管理办法》进行完善,优化整个绩效评价管理体系,计划把评价范围扩大到所有财政专项资金项目,实现专项资金绩效评价的全覆盖。二是保持财政监督多维辐射。从2016年开始,我市已逐步推动财政监督从资金合规性、合法性检查,向使用效果监督转向,关注社会热点问题,始终紧扣财政资金流向和管理路径,实现全过程、全口径、常态化监督,切实发挥财政监督作用,使财政监督融入到财政管理业务流程之中,主动承担起财政运行的“第三只眼”和“安全阀”。干部与资金两个安全得到有效保证,实现宜城财政系统党员干部从2015年受处分18人,到2016、2017两年 “0”处分、资金“0”风险的跨越。

(四)严控基金与债务规模,以新思维降低举债“依赖”

一方面评估政府性债务风险承受能力,拟定中长期还款计划,关注债务限额、债务率、偿债率、债务依存度等重要风险指标,及时发现债务风险超标准等问题。经过两年的努力,2017年底宜城置换债券63683万元,使政府债务结构得到优化,新增债券45542万元,用于新型城镇化的管网清淤、镇村生活垃圾中转、截污干管等公益性项目。另一方面按照《政府投资基金暂行管理办法》,加强对社保基金、产业基金的监督使用,制定中长期基金收支的精算规划,重点关注各项社保基金账户的穿底风险,评价产业基金是否发挥引领带动社会资金跟进作用。

(五)探索建立收储基金,以新措施注入资本“活力”

宜城是全国新型城镇化综合试点和土地三项制度改革试点城市,为激活农村土地交易市场,促进农村产城整合,支持农村新兴发展战略,盘活农村资产,建立多元化、可持续的财政体制机制,2018年,财政局制定了《宜城市农村宅基地收储基金使用管理办法》,拟新建一支农村宅基地收储基金,通过市场平台的建立和机制创新,实现财政收入新动能的切换,具体内容包括:一是市政府通过财政预算安排1亿元的收储基金,用于支付收储支出,基金纳入财政预算管理。主要用于农村宅基地使用人自愿将宅基地(含住房用地)退还给集体经济组织的基金补偿和奖励。二是设定管理程序,退出的农村宅基地由土地储备部门按照一定标准进行预收储,土地指标入市后,收益所得优先用于补充收储基金和解决乡村振兴涉及的公共服务提升、人居环境改善、产业发展、土地整治资金不足等。三是土地收储后扣除收储成本的盈余部分,按照市、镇、村4:3:3的比例进行分配。实现滚动投入,激活农村资产,撬动资金的良性持续注入,实现收益共享。

2018年,县市财政面对十九大报告提出的财政改革和发展的新要求,还有漫长的路要走。宜城市财政局将紧紧抓住现代预算制度“全面规范透明、标准科学、约束有力”三个关键要素,全面实施绩效管理,以财政机制创新和资金使用绩效的提升,化解运行风险,增强基本公共服务保障能力,在全省县市级财政改革中争当排头兵。                       

(此稿为在湖北省财政工作会议上的典型发言。)