推进社会共治 打造精致城市

—— 关于宜城市推动社会共治提升城市管理水平的问题及对策探析

发布时间:2017-04-06   来源:楚都宜城网     

宜城市城管执法局 胡俊峰 刘新江

宜城市第六次党代会明确了“创建全国新型城镇化典范城市”的主题,提出了“千亿级、示范市、小康城”的目标。在实现这一宏伟目标中,如何推进社会共治,打造精美城市,是必须认真研究的一个课题。下面,笔者试就宜城社会共治城管工作中存在的问题、难点及对策进行一些探析。

一、我市社会共治城管工作中存在的主要问题

美化城市环境,建设精致城市,是广大人民群众的热切期盼,也是建设全国新型城镇化典范城市的迫切需要。城镇化发展,离不开城市建设,更离不开城市管理。城市管理的好坏,直接制约着城市经济和社会发展的速度与质量,直接关系到人民群众的生产生活,直接展示城市市容市貌和对外形象,更是反映这个城市经济发展水平和文明程度,也体现了这个地方政府的领导能力和管理水平。同时,城市管理又是一项复杂的系统工程,具有反复性强、流动量大、管理对象和事项复杂、执法难度大的特点,必须实行政府主导,上下整体联动,社会共治。从调查了解的情况来看,目前我市社会共治城市管理,还存在诸多不如人意的地方,最突出的有以下“五不”问题:

(一)体制机制不顺畅。城市管理是对城市规划、城市建设、城市运行全过程的管理,包括规划管理、建设管理和运行管理。城管中的许多问题需要各部门齐抓共管,而绝不能仅仅依靠城管执法部门一家共管。现在我市城管机制中存在突出问题是“城管是个筐,啥都往里装”,实际工作中又是“九龙治水,各管一段”,结果形成“一个部门管不了,多个部门管不好”的被动局面。比如,这几年,“违建”严重反弹的问题,自2016年10月全市集中治违行动以来,共在城区清理出2012年11月至2016年10月新增个人建房1063起,仅2015年3月至今,市区就新增523起,这个数字是惊人的,应该说管理也是失控的。这样严重的问题,谁来为此买单?仅指责埋怨城管一家也是不公平的,对于“违建”问题,规划建设和国土部门都有审批和监管职能。一般来讲,城管要等到房子地基打好之后继续建造才能实施管控,而这个时候,违建当事人已经有了一定的投入,让其整改必定会造成一定的损失,由此很容易引发矛盾。再比如,市民投诉比较多的诸如餐饮店油烟、噪音等问题,城管部门查处起来比较困难,整改也难到位。但寻找根源,往往是因为餐饮店开在了居民楼下。经调查,近几年我市居民楼下新开的餐饮店几乎都是未做环评、无证经营的,这种情况往往是环保、工商部门处理更为直接有效。简而言之,就是城市管理部门之间还存在统筹协调不够、职责不清、职能不到位、督促检查不力和措施不落实的情况,结果往往陷入“管理-混乱-管理”的怪圈。

(二)主体责任落实不到位。各个城管职能部门都肩负有城市管理的重要职责。但从调查的情况看,有些部门由于主体责任落实不到位,往往给城市管理工作带来许多负面影响。再说“违建”治理问题,宜城市政府(2013)17号文件明文规定,“市城乡规划部门负责本村(居)民建房规划管理工作”,“各镇(办、区)是本行政区域内查处违法建设工作的责任主体,负责本行政区域内村(居)民违反城乡规划建设的日常监管、查处和强制拆除工作。”客观地说,这几年市区出现数百起违法建设,与规划建设部门、鄢城办事处落实主体责任不到位有极大关系。再说,市内82个破旧小区的帮扶问题。经调查,这些小区普遍存在道路不畅出行难,房屋破旧住宿难,环境脏乱养生难,设施不全安全难,困难户多生活难的“五难”现象,但有些包扶单位就是见难不帮、“见死不救”,至今还有10多个破旧小区的面貌依旧,甚至还有些破旧小区(如原棉花公司小区)成了“无人管”小区。在调查过程中,有不少市民反映,光彩大市场内的水务设施无人管,许多住户商户停水,怨声一片。位于原老贡酒厂地段的老浆沟里污水满沟,漂浮杂物有里把长,尺把厚。市民多次投诉甚至集体到市政府门前上访,至今旧貌仍没有换新颜。这些与水务部门的失职、“甩手不管”有很大关系。还有电力、移动通讯、燃气等部门,对一些破旧小区和“无人管”路段的基础设施不愿安装和维修,颇有“嫌贫爱富”之嫌。

(三)城市配套设施不完善。城市管理工作要疏堵结合,以疏为主。从经济社会的发展和城市规模的扩张来看,宜城城市规划建设不配套的问题仍然存在很多“短板”:一是市场配置不足。目前城区面积达到了25平方公里,城市人口已有20万,而城区只有10多个市场,一些新建小区都没有规划建设市场,且附近也无市场,目前的市场根本满足不了需求,特别是现有市场大部分功能发生改变,档次高、收费高,变成了超市化的市场,小商小贩进不去,自产自销产品无处卖,造成流动摊点增多,形成马路市场。虽然市政府决定拟新建几处市场,但由于受规划、土地指标等因素影响,短时间内还难以建成。二是规范的早餐快餐点不多。目前,大批农民进城,城区人员增加,生活节奏加快,人们早晨大多在路边吃早餐,全市共有路边早餐点80多个,只能加强管理,不能取缔,但效果不好。三是特色一条街空档。目前,我市有特色的小吃(如烧烤、大虾等)一条街还没有建成,造成摊主沿街摆摊,严重污染路面环境。四是小车停车场缺乏。整个城区除有些商场自行设置的停车场外,基本没有专业停车场。随着私家车的日益增多,车辆乱停乱放现象严重。五是环卫设施不足。目前城区公共场所(含公园)仅建设有18座公厕,按照创卫标准,城区至少应拥有50座以上。这些基础配套设施不完善,造成群众生活不便,也给城管工作带来很大难度。

(四)长效管理机制不牢固。一些城市管理部门过分侧重于对现存表象问题的查处,群众举报了才去处理,问题暴露了才去解决,只抓住了管理末端,对如何提高管理部门效能,如何源头管控、前置管理及提高市民环境意识和公德意识等治本性的问题未作深层次考究,把长效管理片面理解为“抓反复、反复抓”的简单重复,形成“突出整治-情况好转-重现问题-突出整治”的城管怪圈,缺乏系统化的有效管理举措,长效管理追求的“政府通过更低投入获取更好的更稳定的城市管理效果”的目标要求不能完全实现,长效管理最精髓的“好体制好机制出工作成效”的效能精神不能完全体现。由于长效管理机制还很脆弱,精细化管理城市的局面还没有完全形成,也影响了整个城管水平的提升。

(五)市民素质不强壮。随着城镇化进程的加快,许多农民成为新市民。例如宜城在2005年以前,中心城区人口不到5万,经过近10年的城市扩张,目前城区人口已达20万人。农民进城,洗脚上岸,村民变居民,村落变社区,转化需要一个不算太短的过程,单门独户、单家独院到成群上楼,从生活习惯、卫生习惯、消费习惯到出行习惯等衣食住行各个方面都有一个逐步转变、逐步适应的过程。这个过程对年轻人来说相对容易,对一些中老年人不啻脱胎换骨。一些因拆致富、因拆变换身份的居民感到生活十分迷茫,开门店怕累,做生意不会,整日无所事事,浑浑噩噩,失去了劳动力。因拆致富,因富而骄,因富而赌,因赌而贫的事件不时发生。这在一定程度上给城市管理带来很大障碍。整个城区文明意识、市民意识,一时半会很难根本改变。

二、社会共治城管工作的几大难点

我们通过广泛调查走访,认真思考研究,了解到由于诸多因素影响,在当前社会共治城管工作中,主要存在以下5大突出矛盾,亟需积极探索,妥善解决。

一是实施城市管理与解决弱势群体生存的矛盾突出。一方面城市弱势群体、下岗失业人员、失地农民、残疾人员等要生存,要谋生,他们租不起门面,做不起大生意,迫于生存,不得不沿街占道经商或沿街叫卖;另一方面城市又无法提供充足的有型市场。市委、政府和广大市民又要求有良好的秩序及市容市貌,加上社会公众对弱势群体又深表同情等客观因素,城管执法很难让群众满意、理解和支持。

二是实施城市管理与城市管理自身执法体制机制上的矛盾突出。基层城管工作千头万绪,事项庞杂,需要监管执法的地方很多。令人遗憾的是,现在国家还没有出台由全国人大通过批准的一部城市管理大法,这给基层城管部门在执法过程中造成了很大难度。就以宜城城管执法局为例,平常执法的依据仅靠《中华人民共和国城乡建设规划法》《国务院城市市容和环境卫生管理条例》《湖北省城市市容和环境卫生条例》《省人民政府关于在宜城市开展相对集中行政处罚权工作的批复》这4个条例性文件,而且每项执法权限都是借用其它执法部门的行政法权。有时执法依据不足,工作遇到困难,还靠公安部门帮助执法,这在很多方面给城市管理带来麻烦。

三是实施城市管理及市民日常生活习惯的矛盾突出。在县级城市,城市管理遇到的是人的群体素质问题,即变农民为市民的问题。现在大批农民进城,一些乱停、乱扔、乱倒、乱占、乱摆、乱吐、乱行等不良习惯也就带进城。同时,一些干部和市民还缺乏一种良好的环境意识、城市意识、秩序意识和卫生意识,把“美丽留给自己,脏乱留给城市”的现象随处可见,这也给城市管理造成障碍。

四是实施城市管理与城市建设滞后的矛盾突出。当前,由于政府投入不足,推动城市管理的公益性设施建设滞后,比如农贸市场点多,规模小,容量小,基础设施不健全,根本不能满足市民的需求,以路为市成为必然,市民的行为成习惯,市场的有序管理难。统一物业管理的小区建设滞后,院落的环境管理令人堪忧。公共设施的功能设计滞后,重复建设较多,城市排水系统严重不足和落后。据调查,有60%以上小区院落,住户地下排水沟容量不够,且与综合管沟搭接不畅,经常性出现沟管阻塞污水横流;在规划建设中没有充分考虑停车场建设,偌大的城区,还没有一处专供小车停放的停车场,造成车辆沿街停放;公共厕所建设不足,现主城区有公共厕所18座,且配套设施不够完善,城区人口已达20万余人,按要求应有50座公共厕所。

五是实施城市管理与自身投入严重不足的矛盾突出。尽管近年来宜城在城市管理方面加大了财政投入,但仍然显得不足,许多该办的事没有落实。另一方面,城管人员正常经费投入保障不够。如招聘的100多名协管员,每人月工资只有1500元。“五险一金”有多项成为空谈,他们大都是身强力壮的青年人,每天上街巡查执勤,这点钱弄不好一个星期就能花光。他们中有人笑称:我们现在不是“月光族”,稍不留意就会成为“星光族”(指工资只能用一个星期)。聘用的360余名环卫工人,每月只能享受1300元的工资待遇,按有关文件规定,代交的“五金一金”没有落到实处,正常节假日不能保证休息,经常超时、超负荷上班,且无加班补助。这些都影响了职工的工作情绪,对城市管理带来一定影响。

三、实行社会共治提升城管水平的对策

城市管理是社会管理格局的重要组成部分,工作牵涉到方方面面,政府及其有关职能部门必须高度重视,实行社会共治,共同发力,下大气力解决存在的突出问题。

(一)着力齐抓共管,坚持构建“政府总揽全局,部门齐抓共管,社会积极参与”的大城管格局。要着力构建市、乡镇办事处两级政府,城管、街道、社区三级管理,横向到边,纵向到底的城市管理网格体系,形成综合治理为龙头,专业管理为骨干,社区、单位管理为基础的管理模式。强化环卫管理体制,把管理推向市场,管理进入社区,进入单位,进入家庭,进入学校。把小区、院落大力推进物业管理,严格按照“谁开发,谁管理”的原则,规范小区管理秩序及环境卫生综合治理。建议建立由市领导主持的城市管理综合协调机构,及时协调处理、解决、化解城市管理中单靠某个领导、某个部门、某个单位难以解决的困难、问题和矛盾。通过高位协调机制,协调解决好因相关职能职责管理,执法权限交叉,导致的具体责任难明确、任务难落实、工作难到位等问题。协调各部门齐抓共管,形成合力,优化城市管理环境。加大城市管理各职能部门的综合考评力度,把考评成绩纳入有关部门工作绩效考评的分值权重,并以此作为部门和单位工作目标绩效考核的重要依据。

(二)加强干部作风建设,落实城管职能部门的责任主体。结合“作风建设年”活动,大力开展干部作风整顿,认真落实好各镇(办、区)和相关城管联合部门的主体责任,弘扬“谁主管,谁负责”的主人翁意识,强化踏石有印,抓铁有痕的责任担当,把城市管理各项工作真正落到实处。

(三)政府要舍得“大手笔”,加大城市管理投入。按有关文件规定,城市管理的年度预算经费应达到地方一般预算收入比例2—3%的水平。当前,我市应加大人力投入,按照国家通行的人均3800平方米的标准安排环卫工人和人均1万平方米的标准安排城区绿化管理人员;加大市政公共设施建设的投入,重点是人员活动聚集场所的建设,如农贸市场, 特色小吃一条街、休闲广场、停车场、公共厕所等;加大市政公共设施维护经费的投入,特别是老城区比较严重,市政功能不全,无统一规划,排水设施落后,需统一规划,加大投入,逐步改变老城区面貌;加大环卫设备投入。现总共只有垃圾清运车辆15台,多功能车2台,且车辆及设备陈旧落后,这些都亟待添置更新;加大人员经费投入。特别是要提高各社区网格员、城管协管员和环卫工人的工资待遇及落实“五险一金”等各项福利待遇,以此提高他们的工作积极性。

(四)各职能部门整体联动,加强长效管理综合整治。要教育和督导各城管职能部门牢固树立大局意识、整体意识、责任意识,加强城市长效化管理。结合城管工作实际,有计划、不间断地开展市容环境综合整治行动。要通过多项、专项综合整治,确保市容干净、整洁、规范、畅通,助推全国新型城镇化试点建设,筑造群众期盼的生活环境,同时也为实现“千亿级、示范市、小康城”的目标提供一个良好的城市发展环境。

(五)提高广大市民配合参与意识,形成全民动手的强大声势。要通过多种形式、多种途径(电视、电台、楚都宜城网、微信平台、户外宣传屏、交通诱导屏、公交、出租车显示屏等),广泛宣传城市管理的重要意义、目标要求、整治内容等,不断提高广大市民的配合意识、参与意识,形成全员上阵、全民动手的强大声势。要分阶段、有计划、有重点地开展交通秩序整治、市容环境整治系列宣传,通过采访群众、代表委员和执法人员等多种形式,听取民声,争取民意,服务城管行动。要积极宣传正反两面典型,对市民的文明行为进行正面报道,对不文明行为予以曝光,引导群众支持和服从执法人员管理,自觉克服生活陋习。要探索多种行之有效的教育形式,积极策划“交通陋习随手拍”“畅通宜城”等有影响力的活动,开展“争做文明市民,建设美好城市”“我为畅通宜城做贡献”等街头大采访、大讨论活动,帮助广大群众陶冶思想情操,增强文明意识,培养文明习惯,共同推动文明交通、文明城市社会化进程,为动员全民参与、建设精致城市积蓄强大的社会正能量。

(胡俊峰:宜城市城管执法局党组书记、局长;刘新江:宜城市城管执法局党组成员、副局长)